固废资源化利用是高质量发展的要素

一、固废资源化利用水平是生态文明建设的一个标志

人类的生产和生活必定消耗大量资源，会产生各种废弃物，包括固体废弃物。我国是人口大国，必然也是固体废物产生大国。我国目前各类固体废物累积堆存量约800多亿吨，年产生量近120亿吨，且呈现逐年增长态势。如不进行妥善处理和利用，将对资源造成极大浪费、对环境造成严重污染、对社会造成恶劣影响。“固体废物是放错位置的资源”，资源的循环利用水平，是社会进步程度的重要标志之一。党的十九大报告指出，要“建立健全绿色低碳循环发展的经济体系”。循环经济又称4R经济：Reduce（减量）、Reuse（再利用）、Recycle（再循环）、Remanufacture（再制造）。显然，固废资源化利用是循环经济的典型内涵。固废的减量化和资源化利用水平是一个地区生态文明建设水平的指标，也是推进治理现代化和提高公民素质的一个具体而有力的抓手。可持续发展的社会要从一个吞噬资源的消耗体，变为一个将消耗转化为资源的循环体，这个“变”是社会的核心能力之一，是拥有未来的战略制高点。

在全国范围推进固废资源化利用，显然需要长期艰巨的努力。为了逐步推进这一工作，笔者所在的研究团队于2017年向党中央、国务院上报了《关于通过“无废城市”试点推动固体废弃物资源化利用，建设“无废社会”的建议》和《关于建设“无废雄安新区”的几点战略建议》。中央深改委及时将“无废城市”试点建设列入2018年工作，经生态环境部牵头编制，国办印发了《“无废城市”建设试点工作方案》，并专门提出了“无废雄安”建设的要求。2019年5月，全国首批“11+5”个“无废城市”建设试点工作全面启动。

“无废城市”并不是没有固废产生，也不意味着固废能完全资源化利用，而是一个先进的城市管理理念，是以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为引领，通过推动形成绿色发展方式和生活方式，持续推进固体废物源头减量和资源化利用，最大限度减少填埋量，将固废的环境影响降至最低的城市发展模式。旨在最终实现固体废物产生量最小、资源化利用充分、处置安全的目标，实现资源、环境、经济和社会共赢，需要长期探索和实践。

二、发达国家和地区建设“零废弃”社会的做法和启示

目前，国际社会没有“无废社会”的公认概念，但已有类似提法。例如，欧盟委员会2014年提出了“迈向循环经济：欧洲零废物计划”，新加坡提出了“零废物”的国家愿景，日本提出建设“循环型社会”，我国台湾地区提出构建“零废弃社会”的目标。大部分实施“零废物”战略的发达国家和地区，主要是为解决自然资源瓶颈、废物处置对稀缺土地资源的占用以及环境污染等问题，以“零废物”作为目标愿景和努力方向，推动在经济体系中贯彻循环经济理念，并相应延伸至社会生活的其他领域。

在欧盟，生产环节以落实生产者责任为核心，设计和生产易于回收再利用的产品；消费环节以落实生产者责任延伸制和帮助消费者选择可持续的产品和服务为核心；为废物管理设定明确目标和手段，设定废物回收率、限制垃圾填埋的长远目标；振兴再生资源市场，变废物为资源。不少国家废物资源化利用率很高，有的国家达到90%—99%，比如瑞典，“垃圾就是能源，4吨垃圾等于1吨石油”，垃圾利用已成获利的企业，使瑞典今后20—30年可摆脱对石油的依赖。在日本，废物充分资源化利用，建设循环型社会已经得到社会的普遍认可，并构建了覆盖废物全生命周期关键环节的法律法规体系，采取征收产业废物税，实施废物处理设备税收优惠，设立专项资金等经济政策。在美国，为固体废物资源化产业制定了严格的管理规范，通过多维配套的经济手段鼓励企业充分参与资源化利用产业的发展。新加坡制定了五项具体计划：新加坡包装协议、大型商业场所强制性废物报告、3R基金、食品垃圾回收策略、全国资源回收电子垃圾伙伴关系计划。

在我国台湾，几十年来一直坚持固体废物资源化利用，先后颁布实施了《废弃物清理法》《资源回收再利用法》《环境影响评估法》等法规；分阶段实施了“资源回收四合一计划”“限塑政策”“垃圾强制分类不落地政策”“资源循环利用推动计划”，成立了台湾摇篮到摇篮策略联盟，提出构建“永续物料管理”模式，进一步深化固体废物资源化等；借助信息化手段强化监管；实施全民参与回馈式资源回收，公民意识不断提高，固体废物分类的社会普及率很高。在新北市，垃圾焚烧发电厂同时成为旅游地和免费婚礼广场。

从发达国家和地区的经验来看，固体废物资源化利用是绿色发展和循环发展的重要切入点和抓手。发达国家和地区固体废物分类资源化利用共同的特点是起步较早，且有政府强大后盾支撑，逐步形成了具有本地区发展特色的固体废物分类资源化利用模式，并对环境及资源利用都起到了积极作用，其发展经验给予我国固体废物开发利用的启示如下：强化顶层设计，规划引领，明确战略目标；立法先行，政策配套，建立完善的法制体系；政府主导，财税激励，充分发挥市场机制；标准完善，分类施策，规范产业健康发展；科技创新，强化支撑，提升资源利用效率；重视教育，普及宣传，建立有效的民众参与机制；承担国际责任，加强废物管理，防范污染转移风险。

三、长远来看，建设“无废社会”会给我国带来明显的环境效益、经济效益和社会效益

建设“无废社会”是经济社会发展的一项基础性工作，是解决新时期社会主要矛盾的重要举措，生态文明建设的内在要求，实施乡村振兴战略的有力抓手，实现现代化的一个必备标志。

★环境效益：从源头上消除固废处理不当对人居生活环境的影响，解决“垃圾围城”“垃圾困村”等顽疾。简单堆放、填埋会造成地表水氮、硒、氟化物超标，并产生雾霾和温室气体，更何况还有危险废物。资源化是治理大气、水体和土壤污染的重大举措，有利于优化美化城市和农村生活环境，满足人民日益增长的对美好环境的诉求，促进生态宜居的美丽中国建设。同时，固废资源化利用将为国家应对气候变化和实现“双碳”目标作出实际贡献。

★经济效益：多种固废资源化利用，“化腐朽为神奇”，发展潜力巨大，可形成多个产业链条，是环保战略性新兴产业，能够培育新的经济增长点和新动能。据估计，到2030年，我国主要“城市矿山”的回收价值可达2.14万亿元，乡村废物的资源化利用产生投资效益3.97万亿元，重点工业固体废物资源化经济效益1.35万亿元。同时，以资源化利用节约能源，以能源化利用优化能源结构，可减轻原生资源开采利用及相关资源的对外依存度，仅钢铁的回收再利用，可使铁钢资源的对外依存度由60%降至30%。

★社会效益：有利于民众健康，扩展就业、增加收入，提升人民获得感，进而促进全民参与，增强社会和政府的公信力，从根本上避免不必要的社会冲突。同时，有利于提升公民素质，促使全体公民养成绿色、低碳、循环的生活方式和良好习惯，形成节约资源和善待自然的意识，促进每个社会细胞绿色化、低碳化，实实在在提高广大居民的文明程度和社会责任感。还有利于提升社会治理水平，促使企业、公众、政府等多方面密切合作，推动国家治理体系和治理能力现代化。

四、从“无废城市”试点逐步走向“无废社会”是一个需要长期努力奋斗的过程

目前，“11+5”个“无废城市”试点工作已取得初步成效，城市（包括其所属农村）的“无废”建设已形成基本模式，试点工作已成为我国固废领域生态文明体制改革的一个组成部分，“十四五”时期是继续推进的关键时期。2021年11月，中共中央、国务院印发《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》，明确提出要“稳步推进‘无废城市’建设。健全‘无废城市’建设相关制度、技术、市场、监管体系，推进城市固体废物精细化管理。‘十四五’时期，推进100个左右地级及以上城市开展‘无废城市’建设，鼓励有条件的省份全域推进‘无废城市’建设”。对“无废城市”建设提出了更高的要求和目标。

2020年，我国提出了实现“碳达峰”和“碳中和”的战略目标。“无废城市”建设可以助推“双碳”目标的实现。例如，减少填埋，可以减少甲烷等温室气体排放；黑色和有色金属的回收再利用可节约冶金业煤炭的消耗，减少二氧化碳排放；农林废弃物的资源化利用，垃圾焚烧发电或做沼气，可为我国生物质能的利用、优化能源结构作出贡献，为减污降碳协同增效发挥作用。新能源的发展也提出了新的循环经济课题，例如，风机、光电池、电动车电池中用到一些不可再生的矿物，做好它们的回收再利用，才能使风电、光伏成为全生命周期的可再生能源。

“无废城市”建设的指标体系。以减量化和资源化利用为核心，设五个一级指标体系，即：固体废物源头减量、固废资源化利用、固废最终处置、保障能力、群众获得感，下设18个二级指标和59个三级指标。

“无废城市”建设的四个工作环节。生活垃圾分类只是固体废物资源化处理中的一部分、一个环节，固废资源化处理包含四个环节：源头减量、垃圾分类、分类收集和运输、分类资源化利用和无害化处理，这是一个工作体系。

“无废城市”建设的四大支撑体系：制度体系、市场体系、技术体系、监管体系。其中技术体系少不了信息技术、数字化技术，一个城市要对各类固废的全局做到动态的“心中有数”，使固废的信息成为“城市大脑”的组成部分。

从“无废城市”试点逐步走向“无废社会”是一个需要长期努力奋斗的过程。可以将我国建设“无废社会”的时间节点划分为试点探索期、提升推广期和全面实现期：

在试点探索期（—2025年），战略目标是形成一批具有典型带动示范作用的“无废城市”综合管理制度和建设模式，无废城市固体废物产生量增长率与经济增长率相对脱钩，固废综合利用水平显著提升，各类固体废物填埋处置总量不增长，固体废物产生量、贮存量开始进入下行通道，固废管理信息“一张网”。在这个阶段，无废理念初步形成。

在提升推广期（2026—2035年），战略目标是在全国范围推行“无废城市”建设，重点区域的主要城市基本完成“无废城市”建设目标，部分试点城市固体废物环境管理达到国际先进水平，各类固体废物填埋处置总量呈现下降趋势，在这个阶段，无废理念深入人心。

在全面实现期（2036—2050年），全国主要大中城市基本完成“无废城市”建设，各类固体废物填埋处置总量低于10%，节约资源、垃圾分类等行为蔚然成风，争取“无废社会”基本建成，为美丽中国建设作出贡献。

从“无废城市”试点走向“无废社会”是美丽的事业，更是长期、艰巨的事业，在推进和实践过程中会有多方面的困难，包括社会的、管理的、技术的、金融的……涉及深层次的社会变革和社会进步，需要付出坚持不懈、坚韧不拔、百折不挠的努力。同时，固废资源化利用也是世界各国可持续发展的共同课题，在我国“无废城市”试点走向“无废社会”的过程中，需要加强国际交流与合作，互相学习借鉴。

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