“建材”企业未运行污防装置而生产，能适用“逃避监管”吗？

2024年1月5日，某地现场检查发现：某新型建材企业一条混凝土生产线和一套水稳生产线正在生产，但2台配套的袋式除尘器未运行，相关证据不能证明存在维修等情况。

监管部门认为行为违反了《大气污染防治法》（下简称《大气法》）第20条第二款，遂依据第99条第三项，处以罚款43万元；并依据《环境保护法》第63条第三项，将案件移送公安机关（行政拘留）。

“配套的袋式除尘器未运行”适用“不正常运行大气污染防治设施”吗？

《大气法》第20条第二款规定，“禁止通过偷排、篡改或者伪造监测数据、以逃避现场检查为目的的临时停产、非紧急情况下开启应急排放通道、不正常运行大气污染防治设施等逃避监管的方式排放大气污染物”。法条属于一般规定，适用于各种“污染防治设施”未运行的情形，包括企业相关排污在内。

而第43条规定，“钢铁、建材、有色金属、石油、化工等企业生产过程中排放粉尘、硫化物和氮氧化物的，应当采用清洁生产工艺，配套建设除尘、脱硫、脱硝等装置，或者采取技术改造等其他控制大气污染物排放的措施”。针对“建材”等五类特殊企业，法条强调“配套建设除尘、脱硫、脱硝等装置”。

就其实质的治理建设硬件看，“配套建设的环境保护设施”，既包括“污染防治设施”，也包括“配套建设除尘、脱硫、脱硝等装置”，如第84、120条的规定，“……设置异味和废气处理装置等污染防治设施……”。配套建设除尘、脱硫、脱硝等装置，是特殊的污染防治设施。

《立法法》第103条规定，“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定”。据此，“建材”等五类特殊企业的“配套建设除尘、脱硫、脱硝等装置”，属于特别规定，法条竞合关系下，应当优先适用。

因而，“配套的袋式除尘器未运行”不适用“不正常运行大气污染防治设施”。

属于“逃避监管”吗

按照《排污许可管理条例》第2条规定“未取得排污许可证的，不得排放污染物”和第17条规定的固定污染源排污许可证全覆盖要求，本案企业的建设项目环境影响评价文件既通过了行政审批和自主验收，也取得了排污许可证。

本案企业迎接、承受了监管部门的监督管理检查，明确配套的袋式除尘器未运行，没有“逃避”而接受了“监管”，能认定为“逃避监管”排放大气污染物吗？

作为配套制度，《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》（以下简称《办法》）第7条（四）明确，“在生产经营或者作业过程中，停止运行污染物处理设施的”， 属于“《环境保护法》第63条第三项规定的通过不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物”的情形。

属于“逃避监管”的话，就是本文开头的处理：适用《大气法》第99条（三）“通过逃避监管的方式排放大气污染物的”，由生态环境主管部门“责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款……”；同时适用《环境保护法》第63条（三）“通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物的”，“除依照有关法律法规规定予以处罚外”，由环境保护主管部门或者其他部门“将案件移送公安机关，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留”。

需要注意的是，“逃避监管”针对的是第20条第二款的一般情形：“不正常运行大气污染防治设施”。五类企业“配套的袋式除尘器未运行”的特殊规定，被排除在外而不能适用。

另外，从《大气法》第99条（一）无证排污、（二）超标超总量排污的处罚规定看，其（三）规定的逃避监管排污，具体就是《办法》第五条：“通过暗管、渗井、渗坑、灌注等逃避监管的方式违法排放污染物是指通过暗管、渗井、渗坑、灌注等不经法定排放口排放污染物等逃避监管的方式违法排放污染物”，或者第六条：“通过篡改、伪造监测数据等逃避监管的方式违法排放污染物是指篡改、伪造用于监控、监测污染物排放的手工及自动监测仪器设备的监测数据”的规定。而其他情形，如本案，就应当具有与其性质相近、危害相当，如未依照规定设置大气污染物排放口排放等。但“建材”等五类企业的性质，显然，决定了其无法达到如此严重的程度和后果。

有人认为，未运行配套建设的相应装置，还不严重吗？其实，《大气法》存在多处未运行配套装置的规定，但处理差别极大，如第108条（五）未运行装置、第117条（七）未配备装置与第120条未配备装置（未配备就无法运行），处罚幅度比是10：5：1，最高额从20万元到2千元。

因此，本案企业不属于“逃避监管”。

“建材”类企业的污染防治

除《大气法》第43条外，第48条规定，“钢铁、建材、有色金属、石油、化工、制药、矿产开采等企业，应当加强精细化管理，采取集中收集处理等措施，严格控制粉尘和气态污染物的排放。工业生产企业应当采取密闭、围挡、遮盖、清扫、洒水等措施，减少内部物料的堆存、传输、装卸等环节产生的粉尘和气态污染物的排放”。这两条如何理解呢？

共同在于：都规定了“建材”等企业排放“粉尘”等行为，要符合一定要求。

区别在于：从范围对象上看，前者不包括“制药、矿产开采”等企业。

从适用情形看，前者针对“生产过程中排放”特征，强调按照环评要求“配套建设除尘、脱硫、脱硝等装置，采取技术改造等……措施”，重点在于实施建设，目的在于为后者实施处理、排放提供服务准备，是尚未排放的静态状态。

后者针对“管理”特点，强调遵守排污许可证规定，按照生态环境管理要求运行和维护污染防治设施，建立环境管理制度，严格控制污染物排放，重点在于“应当加强精细化管理，采取集中收集处理等措施”，目的在于依靠和发挥前者装置建设等的作用（“制药、矿产开采”等企业无需配套建设等），实现控制排放，是排放的动态状态。

配套的袋式除尘器未运行：未采取集中收集处理等措施，也即未运行相应装置，属于管理不到位的具体表现形式。后者的管理，显然包括了前者建设活动的管理，也囊括了与生产等相关环节产生粉尘等的卫生管理（与扬尘不同）。

从责任承担上看，违反前者，依据《建设项目环境管理条例》处理（第十五条规定，“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用”。否则，按照第二十三条规定处理。依据前述论证，装置属于污染防治设施）；违反后者，依据《大气法》第108条（五）规定，“钢铁、建材、有色金属、石油、化工、制药、矿产开采等企业，未采取集中收集处理、密闭、围挡、遮盖、清扫、洒水等措施，控制、减少粉尘和气态污染物排放的”，由生态环境主管部门“责令改正，处二万元以上二十万元以下的罚款；拒不改正的，责令停产整治”。

当前，行政执法极其需要精细、精确和精准，甚至需要按照运用刑法的严格严谨严厉态度，才能解决现实问题，从而让群众心服口服而案结事了，发挥政府在社会管理中的主渠道作用，如同《行政复议法》的修改。

从法律适用上看，实事求是行政执法，就像法官一样，“目光在案件事实与法律规范之间穿梭往返”，最终找到案件小前提与法条大前提的完美结合，演绎出合理结论。

因而，本案不适用《大气法》第99条（三）的规定，也不应适用《环境保护法》63条（三）的移送，而应适用《大气法》第108条（五）的规定。

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